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“十五五”规划建议再次聚焦“各类金融机构专注主业、完善治理、错位发展”，这一部署既是对中央金融工作会议精神的延续与深化，也为金融机构体系优化提供了清晰的“发展路线图”，标志着中国金融正式迈入高质量发展新阶段。
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作者 | 张欣
编辑 |肖嘉
新媒体运营 | 张舒惠
“十五五”规划时期是我国全面建设社会主义现代化国家的关键五年，加快建设金融强国既是内在要求，也是必然选择。早在2023年10月，中央金融工作会议就首次提出“加快建设金融强国”的战略目标，并明确其六大核心内涵：强大的货币、中央银行、金融机构、国际金融中心、金融监管及人才队伍。
10月28日，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》全文公布，“加快建设金融强国”被正式写入纲领性文件。这意味着中国金融告别“建立现代财税金融体制”的基础构建阶段，正式进入以“高质量发展”和“强竞争力”为核心的战略推进期。
21世纪经济报道记者梳理发现，规划建议中涉及金融的表述共17处，与六大内涵形成紧密呼应，覆盖中央银行制度建设、实体经济服务、资本市场改革、风险防控及国际金融布局等关键领域。
从中央银行制度的系统性升级，到“五篇大文章”对实体经济的精准支持；从资本市场“投融资协调”的深层改革，到央地协同筑牢风险防线；从巩固香港国际金融中心地位，到加快建设上海国际金融中心，中国金融正以清晰的思路解答“何以金融强国”的时代命题。
近期，金融监管部门已启动专题学习并部署落实举措，各大金融机构也迅速调整战略方向。各方均以“十五五”规划建议为指引，通过细化落实、强化执行，推动中国金融高质量发展，提升全球金融治理话语权。
金融强国建设引领金融新发展
“十五五”规划建议将“加快建设金融强国”明确为未来五年战略目标之一，与“十四五”规划强调“建立现代财税金融体制”形成鲜明对比。这一转变标志着中国金融从基础制度搭建阶段，进入以“强国”为导向的质量提升与全球竞争力培育阶段。
“十四五”规划曾在“建立现代财税金融体制”框架下对财政领域作出详细部署，如加强财政资源统筹、深化预算管理制度改革等，财政与金融协同推进的思路清晰可见。而“十五五”规划则聚焦金融自身强国建设路径，未提及财政领域具体内容，体现国家对金融体系独立竞争力、风险抵御力及全球影响力的更高期待。
强大的国际金融中心是金融强国的重要内涵之一。国际经验表明，金融强国需匹配层级相当的国际金融中心，通过汇聚全球资本、参与全球定价，提升金融全球话语权。“十四五”时期，中国金融开放的核心是“融入与适应”国际规则；而“十五五”规划则明确提出“推进全球经济金融治理改革”，以上海国际金融中心为支点、港澳金融优势为依托，推动构建公平公正的国际经济秩序。这一转变意味着中国金融正从全球治理“参与者”向“引领者”跨越。
中央金融工作会议曾强调增强上海国际金融中心竞争力，巩固提升香港国际金融中心地位。“十五五”规划建议重申加快建设上海国际金融中心，巩固提升香港国际金融、航运、贸易中心地位，推动澳门经济适度多元发展。最新数据显示，9月25日发布的第38期全球金融中心指数报告中，12个内地金融中心上榜，其中上海（全球第八）、深圳（全球第九）等城市评分均有提升，体现我国国际金融中心地位的持续增强。
完善中央银行制度体系建设
强大的中央银行是金融强国的重要支撑。
回顾“十四五”，中央银行制度建设以基础机制搭建为核心，提出“建设现代中央银行制度，完善货币供应调控机制，稳妥推进数字货币研发，健全市场化利率形成和传导机制”，重点解决“有没有”的问题。
“十五五”规划建议则围绕“好不好”“强不强”提出更高要求：完善中央银行制度，构建科学稳健的货币政策体系与全面的宏观审慎管理体系；畅通货币政策传导机制；稳步发展数字人民币；建设安全高效的金融基础设施。
宏观审慎管理体系的构建是此次完善的亮点，其与货币政策形成“双支柱”协同框架，既能通过货币政策调节总需求、稳定物价，又能通过宏观审慎管理防范金融体系内部顺周期波动与跨市场风险传染，为金融强国建设提供立体风险防御网。
人民银行党委在10月24日传达学习党的二十届四中全会精神时，提出从宏观、逆周期和防传染视角强化系统性金融风险监测、评估和预警，拓展宏观审慎管理覆盖范围，维护股市、债市、汇市等金融市场平稳运行。
央行行长潘功胜在2025金融街论坛年会上用“四个更好”阐释宏观审慎管理体系：覆盖宏观经济运行与金融风险关联性、金融市场运行、系统重要性金融机构及国际经济金融市场风险外溢影响。具体实施路径包括强化风险监测评估体系、完善重点机构领域风险防范举措、丰富宏观审慎管理工具箱及健全治理机制。潘功胜还透露，央行正研究将宏观审慎评估（MPA）拆分为货币政策执行评估与宏观审慎金融稳定评估两部分，以提高政策针对性。
与此同时，数字人民币与金融基础设施的发展是中央银行制度升级的重要支撑。“十五五”规划建议明确“稳步发展数字人民币”，强调应用场景拓展与规模化落地，为人民币国际化及金融监管穿透式覆盖提供技术底座；“建设安全高效的金融基础设施”则从清算结算、数据治理等底层环节提升金融体系运行效率与抗风险能力。
做好做实做细“五篇大文章”
金融工作的根本宗旨是服务实体经济。“十五五”规划建议将发展金融“五篇大文章”摆在突出位置，通过精准对接实体经济需求，为经济社会发展七大目标提供金融支撑。
从目标来看，“五篇大文章”与国家战略需求高度契合：
科技金融对接“科技自立自强”：规划全文提及“科技”46次，将“科技自立自强水平大幅提高”列为七大目标之一，明确要求提升基础研究能力、突破关键核心技术。科技金融通过知识产权质押贷款、科创票据等工具，为科技企业全生命周期提供资金支持，破解“融资难、融资贵”问题；
普惠金融助力“共同富裕”：规划全文6次提到“普惠”，强调通过普惠性民生建设推进共同富裕，提出“财政优先保障、金融重点倾斜、社会积极参与”的多元投入格局，让金融资源更高效流向“三农”领域；
绿色金融支撑“美丽中国建设”：规划全文20次提到“绿色”，将“美丽中国建设取得重大进展”作为目标之一，要求形成绿色生产生活方式、如期实现碳达峰目标。绿色金融通过绿色信贷、绿色债券等工具，引导社会资本向新能源、节能环保等领域聚集，推动经济绿色转型。此外，规划还强调“落实促进绿色低碳发展的金融政策”，通过政策组合拳引导资本流向绿色产业。
目前，监管部门已将“五篇大文章”纳入核心工作。人民银行党委会议表示，将持续深化金融供给侧结构性改革，做好科技金融、绿色金融等“五篇大文章”，提高金融服务实体经济适配性。国家金融监管总局也强调，要统筹做好金融“五篇大文章”，提升经济金融适配性。
提高资本市场制度包容性、适应性
资本市场是金融强国体系的重要组成部分，其功能完善与效率提升直接关系到金融资源配置能力与创新资本形成效率。
“十五五”规划建议对资本市场改革的部署，从“十四五”时期“全面实行注册制”的制度突破，转向提质增效，力求破解“投融资协调”难题。
具体来看，规划建议提出“提高资本市场制度包容性、适应性，健全投融资协调的资本市场功能。积极发展股权、债券等直接融资，稳步发展期货、衍生品和资产证券化。”
证监会主席吴清在2025年金融街论坛年会上解读称，新一轮科技革命和产业变革下，新产业、新业态需要更大规模的耐心资本投入和更灵活的融资环境。只有深化改革，增强市场制度包容性、适应性，才能提升市场吸引力和竞争力，赢得主动。
业内人士表示，企业应主动对接多层次资本市场。硬科技企业可聚焦科创板、创业板，借助并购重组“绿色通道”加速资本化；专精特新中小企业可依托“千帆百舸”上市培育计划，完善公司治理，实现规模化发展。唯有形成“科技创新—资本市场—产业升级”的正向循环，才能释放资本市场枢纽价值。
强化央地协同的金融监管
金融强国的底线是金融安全，强大的金融监管是保障。
“十五五”规划建议明确提出“提高防范化解重点领域风险能力，统筹推进房地产、地方政府债务、中小金融机构等风险有序化解，严防系统性风险。”这三大领域均与金融体系深度绑定：房地产风险关系银行资产质量，地方政府债务风险影响财政金融协同，中小金融机构风险关乎区域金融稳定。
人民银行党委会议表示，将继续会同有关部门做好支持地方中小金融机构、地方政府融资平台债务、房地产市场风险化解工作，健全金融稳定保障体系，加快推进金融立法。国家金融监督管理总局表示，要履行好防风险首位主责，健全防范化解重点领域风险的体制机制，牢牢守住不发生系统性金融风险的底线。
值得注意的是，与以往分散处置方式不同，“十五五”规划建议对风险防控的部署更强调“系统性”及处置工具的丰富性，即“全面加强金融监管，强化央地监管协同，丰富风险处置资源和手段为核心，构建更具系统性的风险防范化解体系。”
这一思路在中小银行改革化险实践中已得到体现。例如，贺兰回商村镇银行的改革化险是央地协同的典型案例。面对异地主发起行风险传导问题，国家金融监督管理总局牵头跨省协调宁夏与内蒙古两地党委政府统一化险目标，最终确定由宁夏银行吸收合并的路径。过程中，第三方机构清产核资、股东磋商、员工安置等举措环环相扣，既化解了风险，又保护了中小股东与储户权益。
据记者了解，央地协同的优势在于：一方面，监管部门主动向地方政府传导政策、提供专业谋划，推动省级政府深化对中小银行改革化险工作的认识、提高重视程度；另一方面，省级政府牵头风险处置，将行政资源优势与监管部门的专业监管优势深度结合，协同相关部门及地市政府通过派出工作组、制定专项方案、落实财政注资等方式，为中小银行改革化险提供有力支撑。
风险防控与金融机构健康发展相辅相成。“十四五”时期，金融机构改革多聚焦具体路径，如“深化国有商业银行改革，支持中小银行和农村信用社持续健康发展”；而“十五五”规划建议则提出“优化金融机构体系，推动各类金融机构专注主业、完善治理、错位发展”的总体要求，意在通过差异化定位打破同质化竞争格局，从源头降低风险。
对于金融机构定位，2023年10月召开的中央金融工作会议曾提出：支持国有大型金融机构做优做强，当好服务实体经济的主力军和维护金融稳定的压舱石；严格中小金融机构准入标准和监管要求，立足当地开展特色化经营；强化政策性金融机构职能定位，发挥保险业的经济减震器和社会稳定器功能。
此次“十五五”规划建议再次聚焦“各类金融机构专注主业、完善治理、错位发展”，既是对中央金融工作会议精神的延续与深化，也为金融机构体系优化提供了清晰的“发展路线图”——通过明确不同类型金融机构的核心职能，推动金融资源向实体经济重点领域与薄弱环节集中，同时减少机构间的同质化竞争与风险交叉传染，为金融强国建设提供更稳固的机构支撑。
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