潘功胜：践行全球治理倡议 推进全球金融治理改革

来源：求是

潘功胜：践行全球治理倡议 推进全球金融治理改革

2025年9月1日，习近平总书记在“上海合作组织+”会议上首次提出了全球治理倡议，这是继全球发展倡议、全球安全倡议、全球文明倡议之后，中国为世界贡献的又一重要公共产品。习近平总书记系统阐释了全球治理倡议的五大核心理念，即“奉行主权平等、遵守国际法治、践行多边主义、倡导以人为本、注重行动导向”。这一倡议深刻回应了全球治理赤字加剧背景下，由谁治理、如何治理、为谁治理的重大问题，为全球治理体系的完善提供了中国智慧和中国方案。

全球金融治理作为全球治理的重要组成部分，当前正面临地缘冲突加剧、单边主义和逆全球化抬头的挑战，全球金融治理体系正经历深刻变革。习近平总书记关于全球治理倡议的重要讲话，为推动全球金融治理的完善指明了方向。本文将聚焦国际货币体系、跨境支付体系、全球金融稳定体系及国际金融组织治理四大领域，深入探讨如何贯彻这一重要倡议。

一、推动国际货币体系新一轮变革

国际货币体系始终处于动态演进之中，国际主导货币的更替反映了国际格局的深刻变化。从17世纪的荷兰盾，到18世纪末至20世纪上半叶的英镑，再到二战后的美元，国际主导货币的变迁本质上是国家竞争力的迭代。

然而，以一国主权货币作为国际主导货币存在内在不稳定问题。当主权货币国的自身利益与全球公共产品属性发生冲突时，其可能优先考虑自身利益，影响全球公共产品的供给。此外，主权货币国的财政和金融监管问题、内部经济结构性矛盾可能通过金融风险的形式向全球溢出，甚至引发国际金融危机。在地缘政治冲突、国家安全利益考量或战争背景下，国际主导货币还可能被工具化、武器化。

鉴于此，国际社会对改革国际货币体系的讨论日益增多。过去十多年，这一讨论主要源于经济金融层面，而当前则更多受到地缘政治因素的影响。讨论大致分为两个方向：

方向一：弱化对单一主权货币的过度依赖

过去20多年中，国际货币体系呈现出两个重要特征：一是欧元的诞生，使其在国际货币使用中仅次于美元；二是人民币国际地位的稳步上升。目前，人民币在全球贸易融资货币排名中稳居前三，已成为全球第三大支付货币，并在国际货币基金组织特别提款权货币篮子中占据重要地位。

国际货币体系的多极化发展有助于推动主权货币国强化政策约束，提升国际货币体系的韧性，从而更有效地维护全球经济金融稳定。未来，国际货币体系可能朝着少数几个主权货币并存、相互竞争、相互制衡的格局演进。无论采用单一主权货币还是少数几个主权货币作为国际主导货币，主权货币国都需要承担相应责任，强化国内财政纪律和金融监管，推进经济结构性改革。

2025年4月24日至25日，国际货币基金组织召开第51届国际货币与金融委员会会议，讨论了全球经济金融形势和国际货币基金组织工作等议题。会议重申支持以份额为基础的、资源充足的国际货币基金组织作为全球金融安全网的核心，并期待各国尽快完成第十六次份额总检查下的份额增资国内批准程序。

方向二：探索超主权货币作为国际主导货币

讨论较多的是国际货币基金组织特别提款权。从理论上看，特别提款权能够克服单一主权货币作为国际主导货币的内在问题，具有更强的稳定性，可以更好地承担全球公共产品的职能。然而，在实践层面，特别提款权成为国际主导货币面临政治共识不足和驱动力不足的问题，且目前市场的规模、深度和流动性有限。

推动特别提款权成为国际主导货币，需要各成员国在政治层面形成共识，并在操作层面优化机制安排。例如，逐步扩大特别提款权的使用范围，积极推动私营部门和各类市场主体在国际贸易、投融资活动中广泛使用特别提款权，发行以特别提款权计价的债券，并建立适应大规模使用的特别提款权结算机制。

二、改善全球跨境支付体系

跨境支付体系是全球货币资金运行的“动脉”，对于促进国际贸易和投融资、维护金融稳定具有重要意义。随着国际货币体系向少数几个主权货币并存演进和数字技术的快速发展，跨境支付体系正朝着多元化方向发展。

然而，传统跨境支付体系面临效率低、成本高、普及性差等问题，且需要协调不同的法律和监管框架。此外，地缘政治博弈加剧导致传统跨境支付基础设施容易被政治化、武器化。因此，全球希望改善跨境支付体系的呼声不断高涨。

一是跨境支付体系向多元化发展。在币种方面，越来越多的国家和地区使用本币结算，促进更多货币的国际化使用。在渠道方面，新兴跨境支付系统和区域性多边支付系统陆续出现，结算渠道更加多样。中国已初步建成多渠道、广覆盖的人民币跨境支付清算网络。

二是支付系统和生态的互操作性不断提升。更多国家和地区延长支付系统运行时间、采用国际通用报文、推进快速支付系统互联互通，提高跨境支付效率、降低交易成本。例如，亚洲一些国家和地区通过二维码支付互联互通，大幅提高了零售支付生态的互操作性。

三是新兴技术在跨境支付领域加速应用。区块链和分布式账本等新兴技术推动央行数字货币等发展，重塑传统支付体系，大幅缩短跨境支付链条。同时，智能合约、去中心化金融等技术也将持续推动跨境支付体系的演进和发展。

三、健全全球金融稳定体系

2008年国际金融危机前，国际社会主要依赖以国际货币基金组织为主的全球金融安全网进行事中事后救助。危机后，国际社会进一步强化了金融监管规则等事前防范机制。

一方面，多层次的金融安全网持续完善。在全球层面，国际货币基金组织不断增强危机救助能力；在区域层面，欧洲金融稳定基金、拉美储备基金等相继建立；在双边层面，主要发达经济体央行通过货币互换机制向市场注入流动性。中国人民银行与30多个国家和地区的央行或货币当局已签订双边本币互换协议。

另一方面，基于监管规则的危机防范体系不断完善。2008年国际金融危机后，国际社会对全球金融监管体系进行了一系列重大改革。中国一直积极参与国际金融监管标准的制定与实施，是少数全面落实《巴塞尔协议III》的经济体之一。

然而，当前全球金融稳定体系仍面临一些新挑战。一是监管框架碎片化，甚至出现“竞争性逐底”的倾向。二是数字金融等新兴领域监管不足。三是对非银行中介机构的监管仍然薄弱。展望未来，以强有力的国际货币基金组织为核心，构建多元、高效的全球金融安全网，维护全球金融监管规则的一致性和权威性，是防范与化解国际经济金融危机的关键路径。

四、完善国际金融组织治理

第二次世界大战后，国际社会逐步建立了多层次、多维度的国际金融组织体系。然而，随着全球发展格局变化，世界银行、国际货币基金组织等主要国际金融组织的份额和投票权长期缺乏实质性调整，新兴市场和发展中国家的占比明显低于其在全球经济中的实际地位。

此外，个别成员国奉行单边主义，过度干预和影响了国际金融组织的治理和运作。因此，国际金融组织需要与时俱进推进治理改革，动态反映成员国在全球经济中的相对地位，提高新兴市场和发展中国家的话语权和代表性。

国际货币基金组织处于国际金融组织体系的核心地位。当前，其份额占比没有能够反映成员国在全球经济中的相对地位。按照已达成的共识，尽快推动份额占比调整，是国际货币基金组织完善治理、提升自身合法性和代表性的关键。

完善全球金融治理需要各方加强对话与合作。中国人民银行将以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，做全球治理倡议的坚定践行者，坚持走改革开放之路、多边主义之路，积极发挥大国引领作用，为完善全球治理贡献力量。

作者：中国人民银行党委书记、行长