文|凯风
镇街合并，正拉开大幕。日前，广东汕尾、揭阳、肇庆三地相继发布公告，推进部分镇街合并，旨在减少行政管理层级、节约行政成本、提高行政效率，并做强镇街经济。这一举措，不仅标志着地方行政区划调整进入新阶段，也预示着全国范围内可能迎来一波调整潮。
过去20多年来，我国经历了多轮区划调整，从“撤镇设街”、“撤县建市”、“撤县设区”再到“省会扩容”，一直秉持增量扩张思维。然而，随着人口格局的变化，城市步入存量时代，区划调整的天平开始向另一端倾斜，“撤并镇街”乃至区县调整陆续登场。
令人意外的是，经济与人口双第一的广东率先迈出了这一步。要知道，广东一直是人口净流入大省，持续保持增长态势。但人口总体增长与个别地区人口减少并不矛盾，地市人口增长与区县、镇街人口调整同样并行不悖。
此次纳入调整的镇街，多数位于粤东西北地区或珠三角边缘地带，具有街道面积小、户籍人口少、人户分离现象普遍等特点。所谓“人户分离”，即常住地与户籍地不一致，许多人选择外出务工。
镇街合并后，既能“精简行政机构，节约行政成本”，又能“统筹区域资源、优化空间布局”。这让人联想到20多年前的大范围镇街合并，当时广东近三分之一乡镇完成合并，主要出于做大镇街经济、应对快速发展的考虑。经过上一轮调整，一批千亿GDP强镇诞生，40镇入围全国百强镇，广东成为“强镇经济”的领跑者。
此次调整虽然背景不同，但目标一致——在节省行政成本的同时，做大镇域经济，助力“百千万工程”建设。
人口依旧净流入的广东已率先行动，面临人口流失、自然人口负增长双重压力的其他地区，恐怕也不会等太久。未来，不只是镇街，一些人口小县、人口收缩的城区乃至地级市，同样难以置身事外。
在这方面，顶层政策早已有所布局。日前发布的城市文件提出：“推动中小城市结合常住人口变动趋势，动态优化基础设施布局、公共服务供给，按程序稳慎优化行政区划设置”。关键在于“常住人口变动趋势”，一旦常住人口减少，与之相匹配的财政供养人员、大基建等自然要随之调整。
根据吴康教授团队统计，在已公布数据的县区中，2010-2020年常住人口减少的近1500个，其中约1240个为县和县级市。约有1/6县域人口减少了20%以上，属于严重流失；近三分之一流失10-20%，属于明显流失。这些人口收缩的区县，主要集中于东北地区、西部和中部地区，东北尤甚。
与区县相比，镇街人口变动幅度更大，人口流失的地方更为庞大。在许多县域，只有地处县城的城关镇人口还能保持扩张，其他乡镇多数处于收缩状态。值得一提的是，这还是5年之前的数据。最近几年，全国人口大盘见顶，抢人大战日益白热化，未来人口收缩地区只会有增无减。从东北到西部再到中部，从镇街到人口小县再到部分市辖区，调整或将逐步到来。
在镇街合并的浪潮中，东北地区更是先行者。早在2019年，黑龙江伊春市就进行了史上最大规模的区划调整，一次性撤销15个市辖区，设立4县4区，一次性减少11个区，部分辖区被改设为县。同一时期，黑龙江省伊春市和齐齐哈尔市多个街道被撤销，复设为镇，这一举动被媒体称为“撤街设镇”。
从“撤区设县”到“撤街设镇”，与常规的城市化潮流相背离，隐隐有了“逆城市化”的迹象。要知道，在城市化突飞猛进之时，乡镇、县域无不寻求升格为街道、市辖区，融入城市发展的大合唱。然而，最近几年，随着人口大盘见顶，加上城市发展面临“两个转向”，部分地区率先遭遇收缩困境。
人口流失，传统支柱产业优势不再，过去为适应城市发展而设立的市辖区、街道，面临行政成本过高、财政负担过重、独立性不强等问题，亟待变革。同时，部分地区由于人口不足，不再符合街道设立的标准，无论街道合并，还是复归乡镇，都是务实之举。县城和乡镇，财权、规划权都相对独立，拥有更为自主的管理权限，更利于自力更生。
当然，绝大多数地方并不存在逆城市化现象，但镇街、区县调整，或将成为共同选择。无论如何，尊重城市规律，及时“瘦身强体”，告别扩张思维，才是长远之计。
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