连平、刘涛（连平系广开首席产业研究院院长兼首席经济学家、中国首席经济学家论坛理事长）
本文首发于《第一财经日报》
2025年10月20日至23日，中国共产党第二十届中央委员会第四次全体会议在北京召开，审议通过《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》（以下简称《建议》），系统部署了“十五五”期间我国经济社会发展的战略方向与重点任务。作为宏观调控的核心工具，财政政策将在推动高质量发展、应对内外部挑战中扮演关键角色。本文结合《建议》内容，解析“十五五”时期财政政策加力支持的必要性及四大着力点。
“十五五”时期是我国全面建设社会主义现代化国家的承前启后阶段，也是实现2035年远景目标的关键五年。财政政策作为宏观调控的“稳定器”，需在经济增长、重大投资、内需扩大、社会公平及风险应对中发挥核心作用，具体体现为以下五大需求：
1. 经济增长目标倒逼财政托底
《建议》明确，到2035年我国人均GDP需达到中等发达国家水平，未来五年年均GDP增速需保持4.5%以上。然而，“十五五”期间我国面临人口总量递减、经济结构转型、房地产调整及外部环境复杂化等多重挑战，经济增长动能处于新旧模式转换期。财政政策需通过扩大支出规模、优化支出节奏、创新工具（如专项债、政策性金融工具），形成对总需求的强力拉动，稳定预期，为新质生产力培育争取时间窗口。
2. 关键领域投资依赖财政主导
《建议》提出建设现代化产业体系、科技自立自强、绿色转型等重大任务，均需大规模长期投资。此类投资外部性强、回报周期长，私人资本参与意愿低，需财政资金“打头阵”。财政投入不仅可填补资金缺口，更能通过“信号效应”撬动社会资本，形成“财政资金引导—社会资本跟进—项目持续落地”的良性循环。
3. 扩大内需需财政精准呵护
《建议》强调“扩大内需战略基点”，但当前居民因教育、医疗等预期支出压力消费意愿偏弱，企业因市场前景不明投资信心不足。财政政策需“双管齐下”：一方面通过优化支出投向、完善社保体系稳定居民预期；另一方面通过专项基金、项目补贴支持“投资于物”，同时破除市场壁垒，推动“新需求—新供给”动态平衡，为构建新发展格局提供支撑。
4. 促进共同富裕需强化再分配功能
《建议》部署“扎实推进共同富裕”，要求完善收入分配、健全社保体系、推进公共服务均等化。财政作为再分配核心工具，可通过税收杠杆、转移支付调节收入差距，缩小城乡、区域发展鸿沟，缓解社会矛盾。这既是维护公平正义的必然要求，也是推动共同富裕取得实质性进展的关键支撑。
5. 应对不确定性需财政保持冗余度
《建议》指出“十五五”时期“不确定难预料因素增多”，要求财政政策具备底线思维。面对国内经济下行、外部冲击（如贸易摩擦、地缘冲突）及突发事件（如公共卫生事件、自然灾害），财政需保持必要支出强度，作为抵御风险的“防火墙”和稳定预期的“压舱石”，为重大战略任务推进提供保障。
“十五五”时期，财政政策将延续“积极有为”基调，但更注重“精准发力、效能提升”，在“发展与安全”“效率与公平”“短期与长期”平衡中实现多元目标。具体着力点如下：
着力点一：适度提高赤字率，加大支出强度
受财政收入增速放缓与刚性支出增加影响，赤字规模将维持高位，预计赤字率常态化保持3.8%-4.0%，阶段性（如遇较大冲击）可提升至4.2%以上。此安排既为宏观稳定提供支撑，又避免债务风险累积，契合“不确定因素增多”的形势判断。
着力点二：强化重大战略与民生保障，提升资金效能
“十五五”时期，预计每年发行超长期特别国债1.5万亿元，重点投向五大领域：
- 科技自立自强：倾斜基础研究，设立专项基金支持芯片、人工智能等“卡脖子”技术攻关；
- 重大工程：支持科技基础设施、国家水网、新型能源体系、综合交通网、算力网络等建设，带动产业链升级与就业创造；
- 绿色转型：通过补贴、专项债支持新能源、节能环保、碳汇项目，助力“双碳”目标；
- 国家安全：在粮食、能源、产业链供应链安全等领域安排刚性支出；
- 民生保障：提高城乡居民基础养老金标准、扩大普惠托育服务、补齐儿科与老年医学短板，并通过转移支付缩小城乡、区域公共服务差距。
着力点三：深化财税改革，激活内生动力
改革核心是构建“权责清晰、财力协调、区域均衡”的央地财政关系，路径包括：
- 完善地方税体系，拓展可持续财源，减少对土地财政依赖；
- 研究数字经济、低空经济等新兴业态税收制度，提升治理适应性；
- 规范税收优惠，清理“政策洼地”，促进公平竞争与全国统一大市场建设。
着力点四：化解地方政府债务，筑牢安全底线
“十五五”是债务化解攻坚期，政策思路为“积极稳妥、标本兼治”：
- 存量化解：扩大特殊再融资债券规模，将隐性债务纳入政府债务管理，综合运用债务重组、资产盘活等方式分类处置；
- 增量遏制：推动地方投融资平台转型，规范举债行为，健全全口径债务监测；
- 长效机制：通过央地财政关系改革、健全地方税体系、培育新兴产业，增强地方财政“造血”能力。
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