2025年10月17日
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作者 | 第一财经 陈益刊
2025年政府工作报告在部署年度重点任务时，明确提出“严控财政供养人员规模”，这一表述迅速引发社会对财政供养人员规模的广泛讨论。长期以来，由于相关统计数据未公开，相关研究多依赖推测，缺乏基础事实支撑。近期，复旦大学中国社会主义市场经济研究中心张军、马欣榕、刘志阔团队在《经济学(季刊)》发表《中国财政供养人员规模估算与结构分析》一文，首次对2004-2020年间我国财政供养人员的总体规模及结构特征进行了系统性测算。
根据研究，若将所有工资福利列入政府财政预算的人员纳入统计，近年来我国财政供养人员总数仍呈上升态势，2020年达到约6846万人，但增速已趋于平缓。研究团队核心成员、复旦大学教授刘志阔向第一财经表示，相比具体数值，人员结构的变化趋势更具政策研究价值。
在财政供养人员构成中，在职编制内人员占主要比例。近年来，国家通过深化机构改革、优化编制管理等措施严控编制内人员规模，最新数据显示，在职编制内人员数量已稳中有降。以税务系统为例，根据税务总局今年6月发布的《中国税务年度报告2024》，自2018年国税地税机构合并以来，全国税务系统在职人员总量从2018年底的74.02万人下降至2024年底的65.04万人，降幅达12.13%。
2023年《党和国家机构改革方案》进一步提出，中央和国家机关人员编制统一按5%比例精减，收回的编制主要用于加强重点领域和重要工作。刘志阔指出，研究显示，2004年以来财政供养人员规模的增长主要源于离退休人员和编外人员数量的上升。随着老龄化程度加深和人均寿命延长，离退休人员占比不断提升，2020年已接近四成。同时，2013年后编制外人员呈现增长势头，尽管总体规模不大，但到2018年其数量已较2004年增长一倍。
从层级结构看，中国财政供养人员三分之二集中在市县及以下基层政府。区域分布上，财政供养率（财政供养人员占总人口比重）呈现“西高东低”特征，人口流出地区供养率相对偏高，而人口流入的东部地区财政负担反而较轻。这种差异导致不同地区间财政供养人员出现富余与紧缺并存的不平衡现象。
例如，2021年全国政协委员李冬玉曾以西部某县为例指出，该县2019年常住人口仅3.02万人，但财政供养人员达6000余人，“官民比”达到1:5。而第一财经记者实地走访发现，一些经济强镇尽管经济总量超千亿，受制于镇级编制限制，不少岗位人员紧缺。
刘志阔认为，财政供养人员在空间配置上的失衡，导致人口流入地区出现政府工作人员不足的情况。因此，控制财政供养人员规模不应采取“一刀切”策略，而应以人均指标为依据，提高常住人口与公共服务的匹配效率。同时，在财政供养人员退出通道相对不畅的现状下，新增人员配置需充分考虑更长周期，对增配决策保持高度审慎，确保队伍结构可持续。
他指出，在当前严控财政供养人员规模的政策导向下，未来几年人员数量预计将保持总体稳定，不会出现快速增长。要实现这一目标，首先需推进政府职能转变，进一步明确和优化政府与市场的职责边界。同时，应加强各项改革的协同，如考虑适当精简行政层级，合理调整优化行政区划，提高行政效能。此外，可根据地区间实际情况差异，因地制宜地简化机构设置，适当统筹精干人口小县行政事业单位，减少重叠的行政管理，减轻财政负担。
近年来，部分地方已开展人口小县机构改革试点，压减财政供养人员。例如，湖南省郴州市财政局近日披露的《郴州财政：拧紧“节流阀” 过好紧日子》一文称，该市通过建立“人员编制动态监测+财政支出刚性约束”双轨制，推进机构精简和人员减压。2023-2025年，全市撤并机构112个，精简人员3021人，节约开支1.2亿元；2024年底市直编外人员较2023年5月减少544人，年节支超2000万元。
微信编辑 | 七三
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