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2025年11月3日，财政部债务管理司正式成立，标志着我国政府债务管理迈入“三债统管”新阶段。这一改革通过整合分散职能、强化隐性债务监测，为化解地方债务风险、推动融资平台市场化转型提供了制度保障。
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作者 | 李览青 余纪昕
编辑 | 周炎炎
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财政部债务管理司下设综合处、中央债务处、地方债务一处、地方债务二处、发行兑付处、监测管理处等六个处级部门，结束了此前预算司、国库司、政府债务研究和评估中心等多部门分散管理的局面。其核心职能包括统一管理国债、地方政府债及城投相关债务，并通过监测管理处强化隐性债务风险防控。
与过往机制相比，新部门呈现两大突破：一是将分散在各司的政府债务管理职能整合为独立司局，实现“由处升司”的统一管理；二是通过精细化监测，构建覆盖隐性债务全生命周期的监管体系。
财政部部长蓝佛安在9月国新办发布会上明确，“十五五”期间将加快建立与高质量发展适配的债务管理机制，强调“在发展中化债、在化债中发展”的平衡逻辑。
根据财政部官网，债务管理司职责涵盖债务发行、兑付、监测及风险处置六大领域。司长李大伟原任预算司一级巡视员，其任职背景凸显了改革对专业性的重视。
惠誉评级亚太区国际公共融资评级高级董事孙浩指出，债务管理司的升级提升了公共债务管理在财政体系中的地位，通过资源整合与职能优化，有望提高管理效率。数据显示，截至2024年末，我国政府全口径债务达92.6万亿元，其中隐性债务约10.5万亿元，占比较高。
此前，预算司政府债务管理处负责总体政策制定，国库司国债管理处承担发行兑付，而政府债务研究和评估中心则侧重统计分析。债务管理司的成立，首次将监测职能独立为专设处室，强化了对隐性债务的穿透式监管。
孙浩认为，这一改革实现了对隐性债（城投债）与法定债（国债、地方债）的“三债统管”，为10万亿元债务置换计划的落地提供了监测保障，有助于避免“化债越化越多”的悖论。
隐性债务风险化解是结构性难题。据测算，当前城投平台有息债务规模超60万亿元，按5%融资成本计算，年利息成本达3万亿元以上。孙浩强调，解决历史包袱是隐债清零的首要任务，监管对未清零平台的融资限制已形成实质性约束。
在10万亿元债务置换政策推动下，化债成效显著。2025年10月，央行行长潘功胜在国务院报告中披露，全国融资平台数量较2023年3月下降71%，经营性金融债务规模缩减62%，风险明显缓释。惠誉数据显示，城投企业债务增速已降至3.3%，创历史新低。
中证鹏元研发部高级董事吴志武指出，化债主要采用法定债务置换隐债、地方财政资金化解两种方式。其中，12万亿元隐债通过地方债置换，2.3万亿元需地方财政安排资金化解，对央地协同提出更高要求。
地方层面，河南省财政厅通过完善债券直拨机制，将置换债券直接支付至最终债权人，确保资金高效使用，为全国提供了可复制的经验。
新一轮化债推动城投平台融资成本持续压降。Wind数据显示，截至2025年11月7日，城投债发行利率较2024年10月高位下降138个基点至2.25%，虽近期小幅回升，但仍处历史低位。
发行规模方面，2025年3月至4月单周发行量超千亿元，1月和9月也出现高峰。城投债仍是地方融资的重要渠道，但贷款融资成本同步下降。华东某城商行人士透露，其对城投平台的1年期贷款利率年内三次下调至3%-4%，降幅近60个基点。
财报数据显示，杭州银行2024年末公共设施管理行业贷款规模达2439.6亿元，占对公贷款总额的26.02%，不良贷款率趋近于0%，反映出城投平台信用资质的改善。
中债城投债到期收益率曲线显示，截至2025年10月底，AAA级至AA-级城投债收益率较2023年初分别下降142BP、172BP、200BP和357BP。吴志武指出，信用级别越低，收益率降幅越大，表明化债政策对低评级主体风险释放的利好更显著。
隐性债务清零后，城投平台需通过市场化转型实现独立偿债。从财政资源分配看，经济大省城投平台转型压力更大，但资源禀赋更优。
孙浩分析，化债额度分配偏向中小省份，东北三省等十个小省城投债占比仅4%，但2024-2028年置换配额可覆盖其65%的城投债余额；而江苏、浙江等五省占比53%，同期置换配额覆盖比例不足10%。2024年，五大省份城投债同比增长6%，虽高于全国平均，但增速明显放缓。
民生证券固收首席分析师徐亮指出，广东、北京、上海已基本实现隐债清零，内蒙古成为首个退出化债重点省份的区域，青海、黑龙江等地区债务压力有效缓释。
孙浩认为，城投转型的核心是提高独立偿债能力，路径包括向综合土地开发平台或投资控股平台转型。以浙江为例，截至2024年3月，该省城投控股上市公司达24家，其中15家依托区域产业培育，9家通过收购实现市场化布局。
监管未来或通过正面清单引导城投举债投向城市更新、产业园区、绿色低碳基础设施等可持续领域，同时限制高风险投资，推动城投向“利润中性”的综合功能类企业转型。
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